Nebojša Rančić – Media&Reform centar Niš
U srži otvorene uprave nalazi se slobodan, aktivan i kreativan građanin.
Takvu upravu, koja je otvorena za građane, nose četiri stuba, kao nosači krova na kome velikim slovima piše JAVNI INTERES. JAVNI INTERES i njegovo ispunjenje osnovni je zadatak otvorene uprave. Otvorena uprava ide u susret potrebama građana i ostvaruje javni interes kao korist ili dobrobit za sve građane, za veliku većinu ili manjinsku grupu posebno zaštićenu određenim propisima. Dakle, otvorena uprava kao nosač javnog interesa sa svoja četiri stuba daje u isto vreme i sigurnost, i čvrstinu, i elastičnost, i nosi taj teret velikog krova, koji se zove javni interes. Koji su to stubovi koji čine otvorenu upravu i nose javni interes?
- Nove tehnologije – Stub broj jedan, čini da građani imaju efikasnu i jeftinu uslugu primenom novih tehnologija.
- Otvoreni podaci – Stub broj dva, čini da građani – pojedinci i organizacije, koriste javne podatke za svoje potrebe u svakodnevnom životu, u poslu, za bolju komunalnu uslugu, za uspešno učenje, za akademsko ili poslovno istraživanje, za nove inicijative za razvoj zajednice, a sve kroz otvorene baze podataka, velike rezervoare dostupnih podataka, u mašinski čitljivim formatima koji se nalaze na portalima javnog sektora. Ovaj stub omogućava i razvojnu upotrebu podataka i tok – od podataka, preko informacija, do znanja.
- Integritet vlasti – Stub broj tri, čini da građani budu sigurni da se javni fondovi ne troše na zloupotrebe budžeta, korupciju, nameštene „javne konkurse“ i nameštene „javne nabavke“. Da bi se to predupredilo, potrebna je transparentna vlast, koja ima integritet.
- Učešće građana – Stub broj četiri, čini da građani aktivno učestvuju u procesu predlaganja, donošenja i kontrole izvršenja odluka, da imaju jasnu ulogu i da se pitaju, tj. da svako ko se nalazi na poziciji javne vlasti mora da zna da ta funkcija nije privremena privatna svojina nad javnim resursima, od izbora do izbora, već je služenje građanima koje stalno i neprekidno mora da pita koju i kakvu odluku da donese. Dakle, stalno i neprekidno, da pita…
Ova četiri stuba otvorene uprave moraju da nose uvek istu, veoma veliku težinu JAVNOG INTERESA i moraju da budu, svaki od njih ponaosob, dovoljno jaki da se ta težina JAVNOG INTERESA ne sunovrati na građane zbog neodgovarajućih, zastarelih, krutih, pogrešno osmišljenih, od loših materijala, po pogrešnim pravilima napravljenih stubova nosača uprave.
U četvrtom stubu otvorene uprave glavni mehanizam, koji daje čvrstinu i elastičnost, koji daje snagu i sigurnost da se JAVNI INTERES ostvaruje u skladu sa potrebama ljudi, još iz antičkog doba je poznat običaj i ustanovljeno pravilo – javno raspravljati o javnim poslovima. Da li su ljudi pre dve i po hiljade godina bili spremniji da javno raspravljaju ili su tadašnji vlastodršci bolje razumeli potrebe ljudi? Istorijska iskustva su dokazala da ako nešto treba raditi kada obavljaš javnu vlast ili javni posao, onda je to sigurno javno predlaganje, javni govor, javno raspravljanje slobodnog građanina – politikosa o svim bitnim pitanjima za grad, region, državu, pa i šire.
Kako je to danas u Srbiji javno raspravljati o temama i odlukama od javnog interesa? Da li hoćemo građane politikose i da li za građane politikose ima prostora u javnom životu?
U Srbiji ne postoji precizan i jasno definisan, efikasan i sveobuhvatan, zakonom uređen način da javno raspravljamo. Po izveštaju Evropske komisije 2019, „…Regulatorni okvir za javne rasprave poboljšan je izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima i Zakonom o planskom sistemu, kojima se zahteva da se javne rasprave organizuju u ranoj fazi procesa kreiranja politika. Uticaj ovih propisa tek treba da se proceni u praksi“.
Umeren i prilično neodređen stav Evropske komisije koji samo najavljuje očekivanje da se ovi propisi primene u praksi. Zato možemo da kažemo da postoji sasvim mali napredak u sferi donošenja pravnog okvira. Spomenute su javne rasprave u nekim aktima, ali i dalje nemamo jedan integralni, opšte obavezujući propis – Zakon o postupku pripreme, predlaganja i donošenja propisa kojim bi se utrdio okvir i format javnih rasprava u skladu sa prioritetima i vrstama akata koji se donose na svim nivoima vlasti. Dakle, velika je potreba da imamo jasno definisan postupak, vremenski okvir, korake i procedure javnih rasprava, kao i ostale elemente potrebne za transparentnost i efikasnost ovog postupka.
Takva je situacija sa Izveštajem Evropske komisije, zakonima i drugim pravilima, a kako to izgleda u realnom životu?
Od 12. decembra 2015. godine do 21. maja 2019. usvojeno je ukupno 212 zakona po hitnom postuku,[1] što stvara utisak da smo živeli u konstantnom vanrednom stanju, pa su državne vlasti stalno morale da donose propise po neredovnoj, vanredno-hitnoj proceduri. I danas, čak i kada se o nekim propisima održavaju „javne rasprave“, to su obično njihovi „surogat proizvodi“, koji treba da zaliče na javnu raspravu, da je fingiraju, a za koje je po Poslovniku Vlade potrebno ne manje od dvadesetak dana[2], bez ozbiljnog uključivanja stručne i opšte javnosti. Poseban su slučaj lex specialis-i po hitnom postupku kojima se izbegavaju propisi o javnim nabavkama, kojima se ukida transparentnost trošenja budžeta ili transparentnost korišćenja državnih i drugih javnih resursa. Tako nepostojanje četvrtog stuba (učešće građana) dodatno opterećuje treći stub (integritet vlasti) i ruši celu konstrukciju.
Ako ovome dodamo da u mnogim lokalnim samoupravama ne postoje propisi i dobre prakse da se organizuju bilo kakve vrste javnih čitanja lokalnih akata sa prethodnom najavom i postavljanjem na web prezentacije lokalnih samouprava, stvara se jasna slika o stanju javnog raspravljanja, nedostatku javnih rasprava u javnom životu i nedostatka javnih rasprava u procedurama donošenja propisa na svim nivoima.
To sa druge strane otvara i pitanje motivisanosti građana, koji s vremenom postaju anestezirani, pa i kada se javna rasprava otvori, ne mogu da poveruju da će biti „ona prava“ i da će ih neko sigurno i čuti. Možemo reći da ovakav način rada, uz nedostatak ili apsolutno nepostojanje javnih rasprava, ima za posledicu i veliki broj sukoba i konfliktnih situacija u javnom i političkom životu Srbije.
Međutim, istine radi, mora se reći da baš u lokalnim samoupravama počinju da se javljaju poboljšanja i da pojedine lokalne samouprave već uveliko rade svoje propise i odluke uz učešće građana, a pogotovu one koje su krenule da kreiraju otvorenu upravu na lokalnom nivou. Ovaj trend poboljšanja i primera dobrih praksi na lokalnom nivou možemo prepoznati i kroz rad Stalne konferencije gradova i opština i podršku Kancelarije za saradnju sa civilnim društvom. Ipak, i dalje su vrlo kratki rokovi i opet se svode na ne manje od 20 dana[3]. I pored toga Model odluke o javnim raspravama koji je predložila Stalna konferencija gradova i opština jasno definiše obavezne i fakultativne javne rasprave, definiše mnoge oblasti rada lokalnih samouprava gde je potrebno imati javnu raspravu, i posebno utvrđuje način da građani iniciraju javne rasprave[4]. Dakle, javna rasprava nije jedno javno čitanje dokumenta, već čitav tok zajedničkih aktivnosti onih koji obavljaju posao vlasti i građana. Iako Radna grupa za otvorenu upravu Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu nije prihvatila predlog mere da se u Akcioni plan 2018–2020. ugradi obaveza donošenja i primena opšteg obavezujućeg propisa – Zakona o postupku pripreme, predlaganja i donošenja propisa koji bi uključivao i sveobuhvatno regulisanje javne rasprave ipak je usvajanjem akcionog plana, a kroz Obavezu 13: Podrška unapređenju saradnje organa javne uprave i organizacija civilnog društva u procesu pripreme, donošenja i praćenja primene propisa otvorila jasan prostor za dalja unapređenja. Predviđene zajedničke obuke predstavnika javne uprave i organizacija civilnog društva unaprediće međusobno razumevanje dva sektora, ojačati poverenje među njima, a dalje je na organizacijama civilnog društva da otvore prostor za veće uključivanje građana i pravu institucionalizaciju javnih rasprava. Ovo je svakako mali, ali prvi korak, koji će u jednom trenutku dovesti i do usvajanja posebnog zakona koji će jasno urediti formate, rokove i sve bitne elemente javnih rasprava.
Ovo je zapravo i jedini način da sva četiri stuba nosača otvorene uprave i nosača javnog interesa budu funkcionalna i da na veliko pitanje krize poverenja između vlasti i građana (što je pitanje od značaja širom sveta, i u mnogim demokratskim društvima) dobijemo odgovore kulturom upravljanja. A javne rasprave su jedan od odgovora, star već dve i po hiljade godina.
[1] Izvor: Otvoreni parlament, https://otvoreniparlament.rs/statistika/zakoni-po-hitnom-postupku?page=1#tab-2_tab
[2] Poslovnik o radu Vlade Republike Srbije, član 41 stav 8 „Javna rasprava traje najmanje 20 dana“
[3] SKGO Model Odluke o javnim raspravama, član 3 stav 1 „Javna rasprava traje najmanje 20 dana“
[4] SKGO Model Odluke o javnim raspravama, član 24 stav 4 „Predlog građana za sprovođenje javne rasprave je punovažan ako ga svojim potpisima podrži najmanje 100 građana sa biračkim pravom na teritoriji Opštine/Grad“
